THAM NHŨNG VÀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ

  Trần Hữu Dũng^[1]

     TÓM TẮT: Mục đích của bài này là để phân tích những quan hệ giữa tham nhũng và tăng trưởng kinh tế, chú trọng đặc biệt đến trường hợp các quốc gia cần phát triển và đang chuyển đổi như Việt Nam.  Trước tiên, nó lược duyệt những hậu quả kinh tế tiêu cực (và vài hậu quả tích cực) của tham nhũng.  Sau đó, nó sẽ đưa ra một số biện pháp chống tham nhũng trên ba bình diện:  giảm động lực tham nhũng, giảm cơ hội tham nhũng, và giảm lợi lộc do tham nhũng.  Bài này cũng phân tích mối liên hệ giữa tham nhũng và vài vấn đề kinh tế khác.

ABSTRACT: This paper presents an analysis of the relationships between corruption and economic growth, with special attention to the case of a developing country in transition such as Vietnam.  First, it examines the deleterious (and some allegedly beneficial) effects of corruption.  Next, it suggests various measures to fight corruption on three fronts: weakening the motives to corrupt, reducing the opportunities to corrupt, and lowering the rewards of corruption.  The paper also discusses major links between corruption and other economic goals.

Tham nhũng là một tệ nạn trầm trọng ở nhiều quốc gia kém mở mang (và một số quốc gia đã mở mang) trong đó có Việt Nam.  Tham nhũng xúc phạm đạo đức, lũng đoạn xã hội, khơi dậy những nghi vấn nghiêm khắc về thực chất của chế độ chính trị, đó là những sự kiện ai cũng biết và đã được bàn cãi khá nhiều.  Trong thời gian gần đây, một số tổ chức quốc tế (Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế, Ngân Hàng Thế Giới, Tổ Chức Hợp Tác và Phát Triển Châu Âu ...) cũng quan tâm đặc biệt đến tệ nạn này, coi nó là một nhân tố quyết định trong chính sách của họ đối với các quốc gia đang phát triển.

Điều đáng ngạc nhiên là, cho mãi đến gần đây, những ảnh hưởng kinh tế của tham nhũng, nhất là trong một quốc gia cần phát triển và đang chuyển đổi như Việt Nam, ít khi được phân tích chu đáo.  Nhiều câu hỏi vẫn chưa được trả lời một cách thỏa đáng:  Tác động kinh tế của tham nhũng là sao? Bản chất mối liên hệ giữa tham nhũng và tăng trưởng là thế nào?  Tham nhũng gây chậm tiến hay chậm tiến gây tham nhũng? Kinh tế thị trường là nguyên nhân hay giải pháp của tham nhũng? 

Có người sẽ cho rằng không cần đi vào chi tiết những câu hỏi ấy bởi lẽ, theo họ, hậu quả tai hại của tham nhũng là quá hiển nhiên: bài toán bức xúc là phải làm sao để tận diệt nó.  Cũng có người sẽ khẳng định tham nhũng là một tệ nạn giai đoạn: trong một nền kinh tế đang nhanh chóng chuyển thể và phát triển thì tham nhũng là khó thể tránh; khi xã hội và kinh tế đã phát triển thì tệ nạn ấy sẽ đương nhiên giảm đi.

Hai thái độ ấy (một thì cho rằng phải tận diệt tham nhũng bằng mọi giá, một thì cho là phải tạm thời chấp nhận tham nhũng) cần được xét lại.  Một mặt, phải thấy rằng chống tham nhũng là một hoạt động đòi hỏi nhiều sức người, sức của.  Do đó, để phân bố hữu hiệu nguồn lực quốc gia, ta cần quán triệt một cách khách quan, đè nén cảm tính nông nổi, những yếu tố đưa đến tham nhũng và hậu quả thực sự của hiện tượng này. Mặt khác, ý kiến cho rằng phát triển kinh tế có thể đi đôi với tham nhũng là một khẳng định còn thiếu thực chứng, và sẽ rất tai hại cho chính sách nếu sai lầm.  Ta phải nghĩ sao nếu tham nhũng chính nó sẽ làm trì trệ tăng trưởng hay, nói cách khác, liên hệ giữa tăng trưởng và tham nhũng là liên hệ hai chiều?   Thực vậy, trong bối cảnh hiện nay của nhiều nước đang phát triển và chuyển tiếp như Việt Nam, Trung Quốc (và, một phần nào đó, kể cả Nga) . . .  tham nhũng là biểu hiện hội điểm của nhiều biến chuyễn đa nguyên, đa dạng (xã hội, chính trị, lịch sử, kinh tế).  Nó có thể vừa là nguồn gốc, vừa là hậu quả, vừa là cái móc nối nhiều tệ nạn.  Coi tham nhũng như là một đặc tính giai đoạn của một tiến trình lịch sử đường thẳng, theo tôi nghĩ, là một nhận định sai lầm.

Mục đích của bài này là nhằm đưa ra một số ý kiến về quan hệ giữa tham nhũng và tăng trưởng kinh tế, cụ thể là về các câu hỏi đặt ra ở trên.  Đoạn I lược duyệt những tác động kinh tế tiêu cực của tham nhũng, chú ý đặc biệt đến ảnh hưởng của tham nhũng đến tăng trưởng.  Đoạn II phân tích những yếu tố ảnh hưởng đến mức độ tham nhũng, từ đó suy ra những biện pháp giảm trừ tham nhũng. Đoạn III bàn thêm về liên hệ giữa tham nhũng và những vấn đề kinh tế khác. Đoạn IV là kết luận.

I.  NHỮNG TÁC ĐỘNG KINH TẾ TIÊU CỰC CỦA THAM NHŨNG

Cần nhìn nhận rằng không phải bao giờ cũng dễ xác định hành động nào là tham nhũng, hành động nào là không.  Điển hình: mọi xã hội đều có phong tục quà cáp, đãi đằng.  Đến mức độ nào thì những tập quán đó (khi chúng liên hệ đến công chức cán bộ) là tham nhũng?  Theo một số nhà nghiên cứu phương Tây [xem Tanzi (1995)] thì tham nhũng là bất cứ hành vi nào của quan chức dưới ảnh hưởng của liên hệ cá nhân hoặc gia đình, thay vì hoàn toàn theo tín hiệu thị trường.  Tôi cho quan điểm đó là vừa quá nhỏ hẹp, lại có ý quá tôn vinh cơ chế thị trường, nhưng không tìm được một định nghĩa vắn tắt và thỏa đáng hơn.

Như đã nói, bài này chỉ chú ý đến tác động kinh tế tiêu cực của tham nhũng.  Có thể xếp các tác động này vào bốn phạm trù: phân bố nguồn lực, công cụ chính sách và cải cách thể chế, phân hoá giàu nghèo, và tính truyền nhiễm của nó.

1.  Ảnh hưởng đến phân bố nguồn lực

(a) Muốn một nền kinh tế hoạt động tối hảo thì nguồn lực quốc gia (nhất là vốn) phải được phân bố cho đúng giữa đầu tư (cho tương lai) và tiêu xài (cho hiện tại), và hơn nữa, vốn đầu tư phải được phân bố cho đúng giữa những dự án khác nhau.  Vì nhiều lý do, tham nhũng sẽ làm sự phân bố nguồn lực chệch ngoài cấu trúc tối hảo cho tăng trưởng và phát triển. Một là, trong một thế giới mà vốn có thể di chuyển khá dễ dàng từ nơi này sang nơi khác, người có vốn sẽ đầu tư vào những quốc gia ít tham nhũng.  Hai là,trong một quốc gia, vốn sẽ chảy vào các khu vực ít tham nhũng.  Ba là, nguồn lực nói chung sẽ được tiêu xài cho hiện tại hơn là đầu tư cho tương lai.  Bốn là, những dự án được đầu tư thường là những dự án quá quy mô và phức tạp, bởi lẽ công trình càng quy mô và phức tạp thì cơ hội tham nhũng càng nhiều và càng dễ che đậy.[2]  Tất cả bốn xu hướng đó có thể đưa vốn vào các mục tiêu, địa phương, hoặc khu vực trái ngược nhu cầu phát triền.

(b) Tham nhũng sẽ ảnh hưởng đến phân phối tài năng con người.  Cụ thể, nó sẽ đưa đẩy nhiều tài năng vào những hoạt động không ích lợi cho xã hội.  Thứ nhất, một số người sẽ bị thu hút vào các lĩnh vực dính líu đến tham nhũng (dù chính họ không là tham nhũng) vì thu nhập ở các lĩnh vực này tương đối khá hơn các lĩnh vực khác.  Thứ hai, nhiều doanh nhân phải tốn công, tốn sức khắc phục các rào cản, thủ tục hành chính do giới chức tham nhũng dàn dựng, thay vì đưa những công sức ấy vào các hoạt động sản xuất.

Mặt khác, nhiều chức vụ trọng yếu sẽ vào tay những người thiếu khả năng, gây ra ba hậu quả.  Một là, họ sẽ làm nhiều quyết định sai lầm, có hại cho cả nước.  Hai là, những người có khả năng sẽ nản lòng phục vụ. Ba là, khi thế hệ trẻ thấy rằng muốn tiến thân chỉ cần chạy chọt móc nối thì họ sẽ coi nhẹ giáo dục học đường, làm suy giảm tiềm năng tăng trưởng.

(c) Tham nhũng sẽ làm yếu đi tác động tích cực của cạnh tranh trong thị trường.  Cụ thể, thế cạnh tranh thị trường sẽ không phản ảnh hiệu năng kinh tế vì những xí nghiệp đút lót, dù kém hiệu năng, cũng sẽ được ưu đãi hơn những xí nghiệp khác.  Tham nhũng sẽ làm cho điều kiện lao động thiếu vệ sinh, an toàn, gây ô nhiễm môi trường (chủ xí nghiệp đút lót cho các viên chức thanh tra).  Cơ chế đấu thầu tham nhũng sẽ đưa đến các công trình xây cất thiếu tiêu chuẩn chất lượng, chóng hư, dễ đổ. 

2.  Ảnh hưởng đến chính sách kinh tế và cải cách thể chế

(a) Tham nhũng sẽ ảnh hưởng đến ngân sách nhà nước.  Một mặt, ngân sách sẽ bị khiếm thu nếu có bộ phận trốn thuế hoặc được giảm thuế nhờ đút lót. Mặt khác, tham nhũng sẽ gây lạm chi cho nhiều chính sách xã hội và công nghiệp.[3]  Nhưng ảnh hưởng của tham nhũng trên ngân sách sẽ không dừng lại ở đó: khi ngân sách bị thiếu hụt thì nhà nước hoặc là phải cắt giảm các chương trình phúc lợi xã hội (gây thiệt thòi cho những đối tượng xứng đáng hưởng thụ các chương trình ấy) hoặc là tăng thuế.  Thuế càng cao thì càng làm trì trệ các hoạt động kinh tế và, trong một xã hội tham nhũng, càng làm thiệt thòi cho các doanh nhân lương thiện, không đút lót.

Bởi lẽ thu chi cũng là một công cụ nòng cốt trong chính sách điều tiết, ổn định, và phát triển kinh tế của nhà nước, tham nhũng trong có cấu thuế má, chi tiêu, sẽ làm giảm hiệu lực các chính sách đó.

(b) Tham nhũng có thể ảnh hưởng đến chính sách tiền tệ qua ba kênh.  Một là, các viên chức có trách nhiệm cho vay, nếu tham nhũng, sẽ  cho những người đi vay có đút lót một lãi suất ưu đãi, làm tăng khối lượng tiền lưu hành, tạo sức ép lạm phát.  Hai là, nếu khu vực doanh nghiệp nhà nước là lớn thì chính sách tiền tệ (qua các quan hệ tín dụng giữa doanh nghiệp và ngân hàng) sẽ có ảnh hưởng qua lại đến tham nhũng trong các doanh nghiệp đó.  Ý kiến về chính sách tiền tệ do quản lý các doanh nghiệp này đưa ra có thể chỉ là nhằm che đậy tham nhũng đang có trong doanh nghiệp của họ, hoặc để tạo thêm cơ hội tham nhũng.  Ba là, những kẻ làm giàu bất chính thường lén lút chuồn tiền ra nước ngoài, tăng mức cầu ngoại tệ, làm yếu nội tệ, ảnh hưởng đến cán cân thương mại quốc gia.[4]

(c) Bất cứ lúc nào (nhưng đặc biệt là trong thời kỳ chuyển đổi có cấu kinh tế) thì sự cải cách định chế quản lý nhà nước cũng sẽ gặp nhiều khó khăn, một phần do những cản ngại khách quan, một phần vì những ỳ tính trong phong thái con người.  Những khó khăn đó càng nhân lên nhiều lần khi quá trình cải cách bị các phần tử tham nhũng cố tình kềm hãm (hầu duy trì những định chế tham nhũng đang có) hoặc làm chệch hướng (lập ra những định chế mới với nhiều cơ hội tham nhũng hơn).

Điều đáng lo ngại là rất khó phát hiện ảnh hưởng của tham nhũng vào quá trình biến đổi thể chế, nhất là khi nó được che đậy dưới những chỉ tiêu nghe rất hợp lý. Chẳng hạn như theo nhận xét của nhiều học giả thì chính quá trình phân tán quyền hành (decentralization) đã làm tham nhũng bành trướng khủng khiếp ở Nga sau khi Liên Xô tan ra.  Gần đây, ở Trung quốc cũng đã có nhiều cảnh báo về tham nhũng liên hệ đến thị trường chứng khoán của họ. Tương tự, có ngưòi lo ngại rằng quyết định gần đây của Việt Nam nhằm tập trung nhiều doanh nghiệp nhà nước thành một số tổng công ty, tuy có vài hiệu quả kinh tế tích cực đáng kể, có thể sẽ làm tăng thêm cơ hội tham nhũng.

3.  Ảnh hưởng đến phân hoá thu nhập và công bằng xã hội 

Tham nhũng sẽ làm trầm trọng hơn mức độ chênh lệch thu nhập trong xã hội.  Các viên chức nhận hối lộ, cũng như những người đút lót để có đặc quyền kinh doanh, chiếm hữu ruộng đất, sẽ mau chóng làm giàu, trong lúc đại đa số dân chúng phải tiếp tục sống trong cảnh nghèo nàn, thậm chí có khi càng bần cùng thêm.

Phải nhìn nhận rằng, đến một chừng mực nào đó, thu nhập không đồng đều là một hậu quả khó tránh của kinh tế thị trường, thậm chí có thể là cần thiết cho sự vận hành năng động của cơ chế đó nếu nó phản ảnh trung thực tài năng và sự cần mẫn làm ăn.  Nhưng sự chênh lệch thu nhập do tham nhũng lại là một điều hoàn toàn khác.  Ảnh hưởng của nó đến nhiều nhân tố cần thiết cho tăng trưởng kinh tế sẽ rất lớn và tiêu cực.  Một là, sự phân hoá này sẽ làm yếu đi động lực hy sinh vì lợi ích chung, hai là, nó xói mòn lòng trọng nể uy quyền nhà nuớc và do đó làm cùn lụt các biện pháp điều tiết và chấn hưng kinh tế.  Ba là, như đã nói, khi ngân sách bị khiếm hụt vì tham nhũng, nhà nước sẽ phải cắt giảm các hoạt động công ích và phúc lợi (giáo dục, xã hội, y tế) là các hoạt động mà đại bộ phận đối tượng là thành phần có thu nhập thấp.  Như vậy, tham nhũng sẽ làm tăng khoảng cách giàu nghèo, khắc sâu hơn những ấn tượng bất công, mạnh mẽ khích động sự phẫn nộ đối với chế độ.

Nhìn một cách khác, liên hệ giữa tham nhũng và phân hoá thu nhập là hai chiều.  Tham nhũng gây chênh lệch thu nhập, nhưng chính chênh lệch thu nhập cũng sẽ làm nhiều người mất niềm tin vào sự công bình của xã hội, đẩy họ vào con đuờng tham nhũng. 

4.  Ảnh hưởng của tham nhũng trên tham nhũng

Tham nhũng, nếu không bị chận đứng, sẽ gây thêm tham nhũng.  Một khi đã tham nhũng, người tham nhũng sẽ tham nhũng thường hơn và với những số tiền lớn hơn.  Các viên chức tham nhũng sẽ có xu hướng bổ nhiệm người kế vị hoặc thừa hành giống họ (để tiếp tục giữ bí mật tham nhũng), bất kể năng lực. Tham nhũng càng nhiều thì "giá trị" của các chức vụ có cơ hội tham nhũng càng cao và sẽ sinh ra những mua bán những chức vụ đó.  Những người mua chức vụ đuơng nhiên sẽ tham nhũng thêm để lấy lại “vốn đầu tư" của mình và sẽ chống đối các cải cách có cơ làm giảm quyền lực những chức vụ đó.[5] Các viên chức tham nhũng sẽ thích nhận đút lót của những người có tiếng tham nhũng hơn là những người thanh liêm bởi lẽ những người có tiếng ham đút lót sẽ ít khi "trở cờ" truy tố kẻ nhận tham nhũng.  Hậu quả là mạng lưới tham nhũng ngày càng bành trướng thêm.

Những người thanh liêm thì một là sẽ bị tham nhũng loại trừ, hoặc là cũng sẽ bị tham nhũng cám dỗ.[6] Tham nhũng càng nhiều thì càng khó trừ diệt.[7]  Nếu tham nhũng là ít thì ta có thể ngăn ngừa bằng cách luân chuyển công chức cán bộ, nhưng nếu tham nhũng là rộng khắp thì chính việc thuyên chuyển cũng là một cơ hội tham nhũng thêm. 

5.  Tham nhũng có chăng những hậu quả kinh tế tích cực?

Mặc dù có nhiều ảnh hưởng kinh tế tiêu cực như vừa lược duyệt, một số tác giả[8] cho rằng tham nhũng cũng có vài hậu quả tích cực. Theo họ, tham nhũng, nếu ta không nhìn đến sự xúc phạm giá trị đạo đức của nó, cơ bản chỉ là một hoạt động mua bán chẳng khác gì những mua bán khác trong thị trường.  Nói cách khác, đút lót hối lộ là đối sách tự nhiên của một “con người kinh tế” nhằm vượt qua các cản ngại trong kinh doanh (hành chính quan liêu, thủ tục rườm rà).  Nó cũng có thể được coi như là một thứ “bảo hiểm” do doanh nhân “mua” nhằm phòng chống những thay đổi bất ngờ về luật lệ, chính sách, gây xáo trộn cho kế hoạch làm ăn của họ.  Một số nhà kinh tế còn cho rằng, trong nhiều trường hợp, các quan chức cấp đặc quyền kinh tế cho bạn bè thân quyến chẳng phải vì tham nhũng nhưng vì họ biết rõ hạnh kiểm và năng lực của những người này hơn là của những người mà họ không quen.[9]  Cũng có người nghĩ rằng, các viên chức tham nhũng sẽ làm việc năng nổ hơn, dù chỉ là để phục vụ các doanh nghiệp mà họ đã nhận đút lót.

Thoạt nhìn thì các biện giải trên không phải là hoàn toàn phi lý, nhưng xem kỹ lại thì chúng căn cứ vào nhiều giả định huyền hoặc, thậm chí ngây thơ. Thứ nhất, lý luận cho rằng tham nhũng là có hậu quả tốt cho kinh tế chỉ có thể là đúng (nếu là đúng) phần nào đối với loại tham nhũng liên hệ đến mua bán những quyết định mà bản chất là hợp pháp (ví dụ như để làm nhanh thủ tục hành chánh); lý luận đó không áp dụng được đối với loại tham nhũng dính líu đến chia chác lợi lộc các hoạt động phi pháp (như buôn lậu, biển thủ).  Nói cách khác, sự năng nổ “phục vụ” của quan chức có thể đem lại nhiều hậu quả tai hại hơn nếu chính những hoạt động mà họ nâng đỡ phục vụ là phi pháp. Thứ hai, chưa chắc là các viên chức nhận đút lót sẽ làm việc năng nổ hơn.  Có thể chính họ sẽ bày đặt thêm thủ tục hành chánh để tăng cơ hội tham nhũng.  Thứ ba, dù cho rằng hoạt động tham nhũng có là gián tiếp “đóng góp” phần nào vào tiến trình tự do hoá thị trường (bằng cách giảm đi hiệu năng can thiệp của nhà nước) thì điều đó chỉ đáng cổ vũ nếu sự can thiệp của nhà nước hoàn toàn là nên tránh.  Nói khác đi, lập luận đó sẽ mất ý nghĩa nếu sự điều tiết của nhà nước là cần thiết cho phát triển kinh tế hoặc những lợi ích công cộng khác.

Có người lý luận rằng, vì vốn là cần thiết để phát triển kinh tế, tham nhũng có thể có hậu quả "tốt" vì nó là một cách (dù là phi pháp) cho một số người tích tụ vốn để đầu tư sản xuất. Tuy nhiên, theo kinh nghiệm ở nhiều nước, tài sản do tham nhũng đem lại ít khi được kinh doanh chân chính hoặc vào những hoạt động có nhiều lợi ích cho quốc gia.  Người tham nhũng hoặc là sẽ tiêu xài hoang phí (nhất là vào các hàng xa xỉ ngoại nhập), hoặc là giấu giếm tài sản của mình, thường bằng cách chuồn tiền ra nước ngoài, làm trầm trọng thêm sự đào tẩu vốn.  Hơn nữa, các kinh doanh hợp pháp khó có lợi nhuận hậu hĩ như trong "dịch vụ" tham nhũng, do đó tài sản do tham nhũng đem lại thường được đưa vào nhũng kinh doanh phi pháp khác.

Cũng có người cho rằng tính phi pháp của tham nhũng phải được thẩm định trong bối cảnh văn hoá và phong tục của xã hội liên hệ.  Theo họ, tham nhũng ở các nước phương Đông thực sự là không nhiều như các người quan sát phương Tây nhận xét.  Có nhiều phong tục tập quán trong một xã hội có thể bị người ngoài xã hội ấy cho là tham nhũng.  Biện luận loại này về tính “tưong đối” của văn hoá vừa là sai lầm, vừa là có ý khinh rẽ văn hoá phương Đông.  Tham nhũng không bao giờ được chấp nhận như một phong tục tập quán tốt trong bất cứ xã hội nào.    

II.  THAM NHŨNG: THÀNH TỐ VÀ ĐỐI SÁCH

Trước những hậu quả tệ hại của tham nhũng như đã trình bày ở Đoạn I, hai câu hỏi cần được đặt ra: (1) mức độ tham nhũng tùy vào những thành tố nào?  Và (2) làm thế nào để giảm bớt tham nhũng?