Trước hết, chúng ta cần khẳng định rằng, tham nhũng là một loại bệnh của nhà nước. Do đó, nghiên cứu tham nhũng, chủ yếu phải từ nghiên cứu nhà nước, phương thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước. Hãy bắt đầu bằng khái niệm quyền lực công cộng.

Quyền lực công cộng (loại quyền lực chung của bất kỳ cộng đồng xã hội nào) là nhu cầu tất yếu, khách quan trong đời sống của con người khi đã tập hợp thành xã hội. Đó chính là nhu cầu phối hợp hoạt động chung, duy trì trật tự chung và bảo về cộng đồng xã hội khỏi sự xâm hại từ bên ngoài. Đối với một cộng đồng nhỏ, như gia đình, dòng họ, thậm chí là thị tộc, quyền lực công cộng được tổ chức rất đơn giản, thường được trao cho một người hoặc một nhóm ít người có uy tín hoặc có sức mạnh. Ví dụ, quyền lực công cộng của một cộng đồng nhỏ nhất là gia đình chẳng hạn (tế bào của xã hội) thường trao cho người đàn bà (trong chế độ mẫu hệ) hoặc cho người đàn ông (trong chế độ phụ hệ); trong dòng họ thường trao cho người vai trên, cao tuổi, người có uy tín; đối với thị tộc thường trao cho một Hội đồng thị tộc gồm những người có uy tín và các thủ lĩnh quân sự. Cơ quan quyền lực công cộng này còn gắn chặt với cộng đồng, vừa trực tiếp sản xuất vừa làm chức năng quản lý xã hội. Trong loại hình tổ chức xã hội này còn chưa có tham nhũng, vì quá trình thực thi quyền lực công cộng rất minh bạch: cùng bàn bạc, cùng quyết định, cùng thực hiện và cùng chịu trách nhiệm (hưởng hoặc không hưởng kết quả của những quyết định đó). Các chu trình thực thi quyền lực công cộng trong xã hội thị tộc là trực tiếp, khép kín, từ lúc ra quyết định đến lúc có kết quả của quyết định đó, không qua cấp trung gian nào, không qua một đội ngũ quan lại trung gian nào.

Đây là một mô hình thực thi quyền lực công cộng mang tính minh bạch lý tưởng. Tuy nhiên, mô hình như vậy chỉ có thể tồn tại ở quy mô mô thị tộc hay một cộng đồng nhỏ. Khi sản xuất phát triển hơn, quy mô dân cư tăng lên, các mối tương tác nhiều hơn cũng là khi xuất hiện nhiều hơn các hình thức liên kết cá nhân, liên kết các cộng đồng xã hội, các thị tộc. Từ đây xuất hiện các tập đoàn xã hội, các giai cấp ở phạm vi rộng lớn, đó là các quốc gia, các nhà nước.

Nói đến nhà nước là nói đến một loại cộng đồng rộng lớn, trong đó có nhiều thành phần giai cấp, ổn định, sống trong một vùng lãnh thổ được khẳng định chủ quyền, gọi là biên giới quốc gia. Quyền lực công cộng kiểu thị tộc đã không thể duy trì được nữa, khách quan yêu cầu quyền lực công cộng cho toàn xã hội trên lãnh thổ quốc gia. Bây giờ quyền lực này không những mang tính chất công cộng, mà hơn thế nữa, nó mang tính chất công cộng rộng lớn nhất bao trùm toàn xã hội và toàn bộ lãnh thổ quốc gia. Vì tính chất đó, chủ thể quyền lực công cộng này - nhân dân - không thể tự thực thi một cách trực tiếp quyền lực công cộng như trong công xã hoặc thị tộc. Nó được trao cho một cơ quan, lúc đầu là từ xã hội nhưng bây giờ đã đứng lên trên xã hội, độc lập với xã hội. Cơ quan tối cao đó của xã hội gọi là nhà nước. ở đây, chúng tôi không bàn kỹ và đầy đủ về nhà nước, mà chỉ nhấn mạnh nguồn gốc ra đời của nó với tư cách là một cơ quan công cộng của toàn xã hội. Nhà nước - cơ quan công cộng tối cao của xã hội - khi vừa ra đời đã bị chi phối bởi những kẻ mạnh, của giai cấp giàu có (giai cấp thống trị) và giai cấp này dùng bộ máy nhà nước vừa thực hiện chức năng công quyền vừa làm lợi riêng cho giai cấp mình. Trong nhiều trường hợp và dần dần chức năng công quyền chỉ còn lại tối thiểu, việc làm lợi riêng cho giai cấp cầm quyền là mục tiêu chủ yếu của nhà nước. Nhà nước trở thành công cụ bóc lột nhân dân lao động, nuôi dưỡng bộ máy quan lại, trang bị những phương tiện vật chất to lớn nhất cho bộ máy cai trị và đàn áp, nhằm bảo vệ đặc quyền của giai cấp thống trị.

Để có thể có đủ sức mạnh bảo vệ đặc quyền của giai cấp thống trị, bộ máy nhà nước thường được tổ chức đồ sộ hơn mức cần thiết, bộ máy quan liêu nhiều tầng nấc và phức tạp, đội ngũ quan lại cũng ngày càng đông đảo, chi phí cho nhà nước ngày càng tăng.

Như vậy, quyền lực công cộng của toàn xã hội (quyền lực công) đã dần dần bị biến đổi, dần dần xa rời bản chất ban đầu của nó. Nhân dân - khách quan là người đã ủy quyền để tạo nên quyền lực công - đã dần dần không còn kiểm soát được nó nữa, thậm chí mất hẳn quyền lực và trở thành nạn nhân của các tệ chuyên quyền, lạm quyền. Những người đại diện ban đầu của nhân dân đã trở thành giai cấp thống trị, trở nên xa lạ với nhân dân, thành kẻ áp bức, bóc lột nhân dân. Quyền lực công ban đầu đã dần bị tha hóa, biến thành quyền lực chính trị thuần túy của giai cấp thống trị. Trong quá trình tha hóa quyền lực nhà nước đó, giai cấp thống trị đã biến nhà nước - một cơ quan công quyền - thành một công cụ thống trị giai cấp.

Quá trình phát triển của lịch sử chính trị đã cho thấy sự tha hóa quyền lực nhà nước thường diễn ra theo hướng bảo vệ lợi ích ích kỷ của giai cấp thống trị. Vì thế, để có thể có đủ sức mạnh bảo vệ đặc quyền của mình, giai cấp thống trị thường tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng: đồ sộ hơn mức cần thiết (cồng kềnh), bộ máy quan liêu nhiều tầng nấc và phức tạp hơn nhu cầu quản lý; đội ngũ quan lại ngày càng đông đảo hơn nhu cầu thực tế; chi phí cho nhà nước ngày càng tăng cao hơn mức cần thiết.

Bốn yếu tố này là điều kiện sống còn của nhà nước bóc lột chuyên chế, quan liêu. Bởi vì chỉ nhờ vào các yếu tố này nhà nước mới tự nuôi sống nó bằng các phương thức vơ vét, bóc lột nhân dân, và tham nhũng chỉ là một loại hành vi của quá trình tự nuôi sống của nhà nước quan liêu, chuyên chế hoặc gọi cách khác là dã man (khác với nhà nước văn minh) mà thôi.

Như vậy, từ lúc tan rã của chế độ công xã thị tộc, cùng với sự xuất hiện của cải thặng dư và việc chiếm hữu của cải thặng dư, cùng với xuất hiện giai cấp và bắt đầu hình thành bộ máy cai trị của tầng lớp giàu có, khi mà thị tộc đã không thể giúp đỡ được con người, con người cần đến nhà nước và nhà nước đã ra đời, nhưng lại nằm trong tay kẻ mạnh, thì chủ quyền nhà nước - vốn từ nhân dân - tự nhiên đã thuộc về kẻ mạnh. “Chúng được tôn kính như thần thánh, chúng xét xử và trừng phạt, giải quyết các cuộc tranh chấp” (Ghêxioot). Tầng lớp này tạo ra luật pháp để cho mọi người phải thừa nhận sự thống trị của họ. Lúc này pháp luật hoàn toàn thuộc vào kẻ mạnh.

Ăngghen cũng đã viết về tình trạng này: “Lòng tôn kính không ép buộc mà trước kia người ta tự nguyện biểu thị với các cơ quan của xã hội thị tộc, là không đủ đối với bọn quan lại nữa, ngay cả trong trường hợp họ có cả sự tôn kính đó; họ là những đại biểu cho một quyền lực đã trở nên xa lạ đối với xã hội, nên phải bảo đảm quyền này của họ bằng những đạo luật đặc biệt, những đạo luật khiến cho họ trở thành đặc biệt thần thánh và đặc biệt bất khả xâm phạm. Viên cảnh sát tồi nhất của một nhà nước văn minh vẫn có quyền uy hơn tất cả những cơ quan của xã hội thị tộc cộng lại; nhưng một vương công có thế lực nhất, một chính khách hoặc một chỉ huy quân sự lớn nhất của thời đại văn minh vẫn có thể ghen tị với một vị thủ lĩnh nhỏ nhất trong thị tộc về sự tôn kính tự nguyện và không thể tranh cãi được mà vị thủ lĩnh ấy được hưởng. Đó là vì vị thủ lĩnh thị tộc nằm ngay trong lòng xã hội, còn những người kia thì bắt buộc mong muốn đại biểu cho một cái gì ở bên ngoài và đứng trên xã hội” (C. Mác, Ph. Ăngghen, Tuyển tập, T 6,  Nxb Sự  thật, H. 1984, tr 263 - 264).

Như vậy sự ra đời của nhà nước, việc hình thành bộ máy quan liêu, đội ngũ quan lại đứng lên trên xã hội đã mở đầu cho một quá trình phát triển lâu dài của xã hội có nhà nước và cũng bắt đầu cho một quá trình lâu dài tha hóa quyền lực nhà nước. Trong quá trình tha hóa đó, nhân dân - với tư cách là người có chủ quyền - nhưng khi muốn các cơ quan nhà nước giải quyết những công việc liên quan đến mình, đều phải cầu cạnh các cơ quan nhà nước, thậm chí phải trả cho quan chức một khoản dưới hình thức cống nộp, phụ thu, lót tay, hoa hồng, bôi trơn... Còn các quan chức nhà nước thì sống bám vào các khoản nộp này. Các hành vi này rất phổ biến trong mọi nhà nước quan liêu còn ít nhiều mang tính chất dã man và được gọi là tham nhũng.

Ở các nhà nước chuyên chế phương Đông, quá trình ra đời của nhà nước cũng không khác mấy so với ở phương Tây. Nhưng ở đây, việc vua quan thần thánh hóa mình còn tinh vi hơn. Hàng ngàn năm, vua quan được giải thích là những người thay trời trị dân, là cha mẹ dân, có trách nhiệm chăn dắt, dạy dỗ dân. Vì thế, mỗi hành vi thực hiện chức năng công quyền của quan lại đều được coi là ban ơn cho dân. Nhân dân bị bóc lột, bị tước quyền mà vẫn cảm thấy đội ơn bọn vua quan áp bức. Trong tình hình như vậy, vua quan tha hồ bóp nặn nhân dân, nạn tham nhũng trở thành phổ biến, là hành vi thông thường của kẻ quan quyền. Trong lịch sử chế độ phong kiến Việt Nam, việc bổ một chức quan luôn đi kèm với sự tính toán chức quan ấy sẽ ăn được gì ở vị trí bổ nhiệm. Ở đây không phải là lương mà là bổng lộc và các khoản khác gọi là lậu.

Như vậy, trong lịch sử, hiện tượng tham nhũng đã từng là một kiểu tồn tại của hệ thống quan liêu của mọi nhà nước, một kiểu bảo kê chính thức được tiến hành bởi bộ máy và quan lại nhà nước. ở đây quan liêu và tham nhũng có quan hệ ruột thịt với nhau.

Quan liêu xuất phát từ bureau nghĩa gốc là cái bàn viết, cái bàn giấy. Bureaucracy - Giới quan liêu, là những người thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Từ cuối thế kỷ XVIII, từ này bắt đầu mang ý nghĩa xấu, muốn chỉ giới quan chức hành chính, làm việc phục vụ giới đặc quyền, xa rời nhân dân, xa rời thực tế đời sống của nhân dân. Chế độ quan liêu và Bureaucratizm - chủ nghĩa quan liêu là phương thức cai trị thông qua hệ thống quan lại tách rời nhân dân, đứng trên nhân dân, trong giải quyết công việc quản lý hành chính thường cố ý tạo ta sự phiền hà nhiều tầng nấc, gây nhũng nhiễu đối với nhân dân. Khi chế độ này trở thành phương thức hành động và nhân sinh quan, thì được gọi là chủ nghĩa quan liêu. Biểu hiện của chủ nghĩa quan liêu là: biệt lập với cuộc sống của nhân dân; tính đẳng cấp (thường là một hệ thống); tính áp đặt và mệnh lệnh; tính hình thức trong hoạt động quản lý; coi trọng chức vụ hành chính.

Chế độ quan liêu khi được coi trọng và sử dụng quá mức, bị lạm dụng, vượt quá giới hạn cần thiết, không kiểm soát được, sẽ trở thành lực cản đối với sự phát triển xã hội, gây thiệt hại, tổn thất cho nhân dân. Lúc đó, chế độ quan liêu trở thành bệnh quan liêu, tệ quan liêu, nạn quan liêu. Cũng cần nhấn mạnh rằng, bệnh quan liêu đang còn tồn tại trong nhà nước xã hội chủ nghĩa. Biểu hiện của bệnh quan liêu là: quan cách, quan dạng (cố làm ra vẻ bề trên, oai vệ, quyền uy giả tạo); háo danh, tham quyền, sính hình thức; hách dịch, cửa quyền với cấp dưới, với dân, kiêu ngạo, hợm hĩnh (nịnh trên nạt dưới); xa dân, không hiểu dân, khinh dân, sợ dân; bảo thủ, trì trệ, kinh nghiệm chủ nghĩa; bản chất của chủ nghĩa quan liêu là chủ nghĩa cá nhân.

Có thể nói, chế độ quan liêu xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước. Nó là một tất yếu trong xã hội có giai cấp, là bộ máy để giai cấp này thực hiện sự cai trị đối với giai cấp khác. Chế độ quan liêu còn là một phương thức quản lý nhà nước, vì thế nó mang tính tất yếu, nhưng nó đối lập với phương thức quản lý dân chủ (chế độ dân chủ). Quan liêu gắn với bộ máy và công chức nhà nước, chủ yếu ở những cấp trên và xa cơ sở. Ngày nay, chủ nghĩa quan liêu không chỉ xuất hiện ở bộ máy nhà nước mà còn có ở bất kỳ tổ chức bộ máy quản lý nào, dù đó là tổ chức kinh tế hay xã hội. Như vậy, hệ thống quan liêu đã là môi trường để công chức nhà nước có thể lợi dụng chức vụ quyền hạn của mình trong thực thi quyền lực nhà nước để tham nhũng. 

Tham nhũng (corruption) là một hiện tượng xã hội trong đó tổ chức tập đoàn, cá nhân lợi dụng những ưu thế về chức vụ, cương vị, uy tín, nghề nghiệp, hoàn cảnh của mình hoặc người khác, lợi dụng những sơ hở của pháp luật để làm lợi bất chính. Tham nhũng có thể diễn ra trong tất cả các lĩnh vực: kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, đạo đức. Tham nhũng trong các lĩnh vực này quan hệ với nhau bằng một mạng lưới chằng chịt, che chắn, chế ước, thậm chí đe doạ lẫn nhau. Trong những nước mà ở đó tham nhũng trở thành tệ nạn, thì tham nhũng là một hệ thống tự bảo vệ vững chắc. Cũng cần thấy rằng, có những trường hợp có quan liêu mà không có tham nhũng, hoặc chỉ có tham nhũng mà không quan liêu. Tuy nhiên, trên thực tế, tệ quan liêu và tệ tham nhũng là anh em sinh đôi. Nạn quan liêu là tiền đề cho tham nhũng, tham nhũng làm trầm trọng thêm chế độ quan liêu. Quan liêu và tham nhũng quan hệ chặt chẽ với nhau, tạo tiền đề và điều kiện cho nhau, chúng đối lập với dân chủ, công khai và minh bạch. Vì vậy, về nguyên tắc, chống tham nhũng cũng đồng thời với chống quan liêu và ngược lại.

Cuộc đấu tranh chống tham nhũng, từ trước tới nay, thường không độc lập mà gắn liền với các cuộc đấu tranh chống chế độ quan liêu - chuyên chế hà khắc nói chung, chống nhà cầm quyền nói riêng. Các hình thức đấu tranh cũng vô cùng phong phú, đa dạng, đỉnh cao là những cuộc khởi nghĩa của nhân dân. Các cuộc đấu tranh đó, nhìn tổng quát trong lịch sử là một bộ phận không tách rời của các cuộc đấu tranh giai cấp. Qua các cuộc đấu tranh đó, nhà nước ngày càng tiến hóa và ngày càng văn minh hơn, chức năng công quyền ngày càng được quan niệm và thực hiện đúng hơn; hoạt động của nhà nước ngày càng được minh bạch, được sự kiểm soát chặt chẽ của toàn xã hội. Sự ra đời của nhà nước pháp quyền chính là thành quả của văn minh hóa tổ chức và hoạt động của nhà nước, chống sự tha hóa quyền lực nhà nước, và là một phương thức quan trọng chống tệ nạn quan liêu, tham nhũng. Tuy vậy, nhà nước pháp quyền cũng có những thất bại của nó, cho nên không thể có ảo tưởng rằng, cứ xây dựng nhà nước pháp quyền thì tự nhiên tham nhũng sẽ bị đẩy lùi.

Ngày nay trong bất kỳ hệ thống xã hội nào, ngoài nhà nước còn hàng loạt các tổ chức khác nhau như đảng chính trị; các tổ chức chính trị - xã hội; các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp; các tổ chức kinh tế. Nhưng không có tổ chức nào có được tính chất như nhà nước.

Một đặc điểm của tổ chức quyền lực công (quyền lực nhà nước) là một bộ máy có nhiều cấp, tổ chức bao trùm và rộng khắp toàn xã hội, những người được giao nhiệm vụ thực thi quyền lực công là những người giữ một chức vụ, có quyền hạn nhất định và được giao các phương tiện công để thực hiện quyền lực; trong đó có nhiều phương tiện đặc quyền, tức ngoài bộ máy nhà nước, không ai có thể có được. Công chức hành chính nhà nước có quyền ra quyết định hành chính bắt buộc thi hành ngay, quyền cưỡng chế hành chính, quyền trưng dụng, trưng mua. Thẩm phán các toà án có quyền xét xử các vụ án hình sự, dân sự, lao động, kinh tế, hành chính. Kiểm sát viên có quyền công tố và kiểm sát chung. Thủ trưởng các cơ quan nhà nước có quyền quản lý, sử dụng tài chính, công sản nhà nước. Người đứng đầu các tổ chức kinh tế, dịch vụ nhà nước có quyền quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước giao cho họ. Sự khác biệt giữa cơ quan tổ chức nhà nước với các tổ chức khác không phải là cơ quan công quyền là ở chỗ, toàn bộ quyền hạn của cơ quan, tổ chức, chức vụ nhà nước được pháp luật quy định, làm cho nó trở thành quyền lực hợp pháp và tối cao. Tuy nhiên, trong thực thi quyền lực nhà nước, sự xê dịch giữa đúng thẩm quyền và lạm quyền chỉ là gang tấc, ở đó dễ có khuynh hướng lạm quyền. Khi các quan chức trong bộ máy nhà nước được trao thẩm quyền công, họ có thể thu lợi tư từ sự lạm dụng thẩm quyền ấy. Đó là tham nhũng. Vì vậy, tham nhũng là sản phẩm của xã hội có nhà nước, là căn bệnh đồng hành với nhà nước. Tuy nhiên, trong mỗi chế độ nhà nước khác nhau, thì tính chất và mức độ tham nhũng cũng khác nhau, phụ thuộc vào bản chất giai cấp, phương thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, vào năng lực của đội ngũ công chức của nhà nước đó.

Tóm lại, tính ăn bám của nhà nước đã nói lên rằng, tham nhũng là một thuộc tính của nhà nước ăn bám. Tham nhũng là một hình thức tha hóa (biến dạng) của quyền lực nhà nước (do nhân dân ủy quyền), là một phương thức tồn tại của bộ máy quan liêu, bóc lột, chuyên chế của nhà nước. Tham nhũng và đấu tranh chống tham nhũng gắn với quá trình ra đời và vận động của nhà nước. Vì vậy, nghiên cứu tham nhũng không thể không nghiên cứu cách tổ chức và vận hành nhà nước. Có như vậy, chúng ta mới có thể ngăn chặn, đẩy lùi quốc nạn tham nhũng.

PGS. TSKH Phan Xuân Sơn